"Prüfung mit ruhiger Hand" - epd medien
12.06.2025 08:20
Der KEF-Vorsitzende Martin Detzel zu 50 Jahren KEF
epd Liebe Gäste, "Quod erat demonstrandum", eine Redewendung, die das Ergebnis einer logischen oder mathematischen Beweisführung an den vorangestellten Zweck bindet und damit abschließt. Q.e.d., "Was zu beweisen war", hat uns als Schülerinnen und Schüler manche Schweißperle gekostet. Den Anspruch zu erfüllen bedeutet, eine logische Beweisführung richtig und schlüssig zu strukturieren und lückenlos auszuführen.
Wo ist die Verbindung zur heutigen Veranstaltung?
Stellen wir uns zur Feier von 50 Jahren KEF die Frage: Was war und was ist die "Kommission zur Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten" (KEF), wie die vollständige Bezeichnung lautet, und wie arbeitet sie?
Erstes Gebührenurteil
Anfang der 1970er Jahre haben die Länder die "Arbeitsgruppe Rundfunkgebühren" eingerichtet. Diese nahm zwar bereits heutige Aufgaben der KEF wahr, die Besetzung der Arbeitsgruppe war jedoch staatlich dominiert und ihr Votum rechtlich unverbindlich. Heute könnte bei dem einen oder anderen der Gedanke aufkommen: Ach wie schön war das!
Der entscheidende Wendepunkt kam mit dem ersten Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Februar 1994. Das Gericht stellte fest, dass das bisherige Verfahren der Gebührenfestsetzung nicht in vollem Umfang mit der Rundfunkfreiheit vereinbar war, da es an prozeduralem Grundrechtsschutz mangelte.
Die Prüfung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sei eine fachliche Aufgabe, die am besten von einem unabhängigen Sachverständigengremium ausgeführt werde, das nicht nur rundfunk-, sondern auch politikfrei zusammengesetzt sei. Nach diesem Urteil haben die Länder das heutige dreistufige Finanzbedarfsfestsetzungsverfahren etabliert und die Zusammensetzung der KEF aus 16 unabhängigen Experten verschiedener Fachgebiete gesetzlich verankert.
Freiheit von medienpolitischen Zwecksetzungen.
Mit dem zweiten Gebührenurteil des Bundesverfassungsgerichts vom 11. September 2007 erfolgte die Präzisierung der verfassungsgemäßen Abweichungsgründe der Länder von der KEF-Empfehlung. Von praktischer Bedeutung ist hierbei insbesondere die Prüfung auf eine unangemessene Belastung der Beitragszahler. In seinem Beschluss vom 20. Juli 2021 hat das Bundesverfassungsgericht die Regeln des dreistufigen Verfahrens nochmals verschärft. So ist eine Abweichung von der KEF-Empfehlung in den eng definierten und begründeten Ausnahmefällen nur noch im Konsens aller Länder möglich.
Ebenso aktuell von Bedeutung ist die im Beschluss betonte strikte Trennung zwischen der Aufgabe der Länder, den Rundfunkauftrag durch allgemeine Gesetze auszugestalten, und der Freiheit der Finanzbedarfsfestsetzung von medienpolitischen Zwecksetzungen.
Verbindliche Empfehlungen
Die Rolle der KEF hat sich von einer beratenden Arbeitsgruppe hin zu einem Sachverständigengremium, das mit seinen verbindlichen Empfehlungen dem Schutz der Rundfunkfreiheit dient, entwickelt. Dabei hat sie in ihrer staatsvertraglich garantierten Unabhängigkeit einerseits die Deckung des funktionsgerechten Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten und andererseits, durch die Berücksichtigung der Prinzipien von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit, eine Begrenzung der Belastung der Beitragszahler auf das Notwendige zu gewährleisten.
Die Feststellung im 24. Bericht, wonach die Kommission darauf hinweist, dass die Rundfunkanstalten trotz vorgenommener Kürzungen mit dem empfohlenen monatlichen Rundfunkbeitrag 2025 bis 2028 bedarfsgerecht finanziert sind, gleichzeitig jedoch ein Unterschreiten der empfohlenen Beitragshöhe die zur Erfüllung ihres derzeitigen Auftrags notwendige Finanzierung gefährden würde, verdeutlicht diesen Blick auf beide Seiten der gleichen Medaille.
Unabhängiges Sachverständigengremium
Die zentralen Schlagworte zum KEF-Verfahren, extrahiert aus den wenigen einleitenden Sätzen, sind:
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prozeduraler Grundrechtsschutz,
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ein unabhängiges Sachverständigengremium,
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zur Prüfung des Finanzbedarfs der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten als rein fachliche Aufgabe,
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Abweichung von der KEF-Empfehlung nur in eng definierten Ausnahmefällen und nur im Konsens aller Länder unter Beachtung der Freiheit der Finanzbedarfsfestsetzung von medienpolitischen Zwecksetzungen.
Wenn die KEF in ihren Stellungnahmen zentral immer wieder auf das Verfahren zur Ermittlung des Finanzbedarfs verweist, handelt es sich hierbei nicht um einen bürokratisch-formalen Schutzmantel, hinter dem sich die Kommission versteckt. Die Absicherung verfahrensrechtlicher Schritte dient dem Schutz von Grundrechten, hier in der konkreten Anwendung: der Rundfunkfreiheit. Das Gegenteil von Verfahrenssicherheit ist "Willkür". Wer aber möchte in seinen Grundrechten den Schutz durch Verfahren durch potenzielle staatliche Willkür ersetzt haben?
Funktionsgerechte staatsferne Finanzierung
Das geltende dreistufige Beitragsfestsetzungsverfahren ist verfassungs- und europarechtlich mehrfach bestätigt und hat eine hohe Anerkennung gefunden. Die angewandten Methoden sind dabei nicht statisch. Auf der zweiten Stufe, dem eigentlichen KEF-Verfahren, justiert die KEF im eigenen Verfahrensregelwerk regelmäßig unter Einbeziehung der Rundfunkanstalten nach.
Die Geschwindigkeit der Veränderungen in der Mediennutzung und die notwendige Gestaltung durch die Medienpolitik erfordern, das gesamte Verfahren und auch den Rundfunkauftrag zu überprüfen und bei Bedarf anzupassen. Weil dabei der Blick fünf bis sechs Jahre in die Zukunft reicht, müssen die angewandten Methoden eine hohe Resilienz gegen kurzfristige "Aufreger" aufweisen. Die Umsetzung des Auftrags der Länder an die Anstalten muss durch eine funktionsgerechte, staatsferne Finanzierung mit mehrjähriger Perspektive möglich sein, aber auch nicht darüber hinaus. Diese durch die Unabhängigkeit der KEF mögliche Ausgewogenheit führt in Verbindung mit methodischer Nachprüfbarkeit zu Rechtssicherheit, Vertrauen, Planbarkeit und Transparenz.
Die KEF veröffentlicht - wie staatsvertraglich vorgesehen - alle zwei Jahre einen Bericht und informiert damit die Länder, die Anstalten und die Öffentlichkeit über das Ergebnis ihrer Arbeit.
Sonderberichte
Darüber hinaus liefert die Kommission im Auftrag der Länder Stellungnahmen in Form von Sonderberichten, die nach den gleichen Grundprinzipien wie die Regelberichte erstellt werden.
An dieser Stelle möchte ich die Verbindung zu dem eingangs genannten Begriff "q.e.d." herstellen. Die Beweisführung "Quod erat demonstrandum" folgt, wie bereits ausgeführt, dem Anspruch, eine logische Beweisführung richtig und konsistent zu strukturieren und lückenlos auszuführen. Auf eine Tatsachenfeststellung folgen Schlüsse für die tatsächliche Beurteilung eines Geschehens oder Zustands. Dies sind prägende Merkmale des KEF-Verfahrens und der in Form von Berichten kommunizierten Ergebnisse.
Ein solch hoher Anspruch muss per se Leitlinie der KEF sein, um die rechtliche Bindungskraft ihrer Beitragsempfehlung und das Vertrauen in die Arbeit der Kommission zu rechtfertigen. Dieses Vertrauen hat das Bundesverfassungsgericht mit der direkten Umsetzung der KEF-Beitragsempfehlung mit seinem Beschluss vom 20. Juli 2021 bewiesen. Ebenso drückt sich dies durch die Regelungen zur Arbeit der KEF im Reformstaatsvertrag der Länder aus.
Bedeutung der Beitragsrücklage
Also Ende gut, alles gut?
Leider nein!
Zwei aktuelle Beispiele:
Zur Bedeutung der Beitragsrücklage, der sogenannten Sonderrücklage III, für die Berechnung der Beitragsempfehlung 2025 bis 2028 hat die Kommission unmissverständlich und verfahrenskonform festgestellt, dass diese Sonderrücklage bereits in den Beitragsvorschlag der Kommission von 18,94 € eingerechnet und damit zur Deckung des Finanzbedarfs von 2025 bis 2028 erforderlich ist. Die Verwendung der Sonderrücklage III in der Beitragsperiode 2025 bis 2028 erschließt für die Rundfunkanstalten keine zusätzlichen Mittel. Sie ist für eine funktionsgerechte Finanzierung zwingend erforderlich. Daraus folgt unmittelbar, dass mithilfe der Sonderrücklage III auch kein verzögertes Inkrafttreten der Beitragserhöhung gerechtfertigt werden kann. Diese Wirkungsketten sind logisch, richtig und schlüssig strukturiert dargelegt, q.e.d.!
Materielle Effekte der Reform
Aus der Ministerpräsidentenkonferenz der Länder (MPK) am 12. Dezember 2024 heraus wurde dagegen kommuniziert, dass durch die Beitragsrücklage eine funktionsgerechte Finanzierung der Rundfunkanstalten auch ohne Erhöhung bis Ende 2026 gesichert sei.
Begründete und verfahrenskonforme Darlegung dieser Aussage: keine!
Im Sonderbericht der KEF "zu finanziellen Auswirkungen möglicher Ansätze zur Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks", der im Auftrag der Länder erstellt wurde, kommt die Kommission zu dem begründeten Ergebnis, dass die angedachten Maßnahmen zur Reform des Auftrags und der Struktur der Rundfunkanstalten erst ab 2029 zu nennenswerten materiellen Effekten führen werden. Auf ca. 100 Seiten methodisch ermittelt und begründet dargelegt, q.e.d.!
In der bereits erwähnten MPK am 12. Dezember 2024 wurde demgegenüber medienpolitisch festgestellt, dass zentrale Aspekte des Reformstaatsvertrags bereits ab den Jahren 2027 bis 2029 ihre Wirkung entfalten werden.
Nachvollziehbare Begründung für dieses Statement: keine!
Das rüttelt am Grundsatz des Rechtsschutzes durch Verfahrenssicherheit.
Mit diesen Anmerkungen soll nicht das Recht infrage gestellt oder gar die Gemeinschaftsleistung der Länder geschmälert werden, den Auftrag und die Rahmenbedingungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland an die medialen Veränderungen im Wege eines Reformstaatsvertrags anzupassen. Dies ist genau ihre Aufgabe.
Es muss jedoch deutlich darauf hingewiesen werden, dass es in Zeiten, in denen laut einer epd-Meldung vom 2. Mai die "Pressefreiheit weltweit auf historischem Tiefpunkt" ist, medienpolitisch fragwürdig ist, die Grenze der verfassungsgerichtlichen Vorgabe der Freiheit der Finanzbedarfsermittlung von medienpolitischen Zwecksetzungen auszutesten und damit konträr zur im gleichen Kreis regelmäßig verkündeten Bedeutung und Wertschätzung eines unabhängigen Systems "öffentlich-rechtlicher Rundfunk" zu handeln.
Dass die KEF-Empfehlung des 24. Berichts wie schon die des 22. Berichts nicht fristgerecht umgesetzt wurde, rüttelt an dem Grundsatz des Rechtsschutzes durch Verfahrenssicherheit.
Cui bono? Wem nützt es?
Wie vor vier Jahren sieht die Kommission auch jetzt keine verfassungsrechtlich tragfähigen Gründe, die eine Abweichung von ihrer Empfehlung rechtfertigen könnten. Darauf hat die KEF bei verschiedenen Gelegenheiten hingewiesen und nimmt dies auch heute in den Blick.
Ein solches Vorgehen wirft nur die Frage nach dem "Cui bono? - Wem nützt es?" auf.
Die Zeichen der Zeit zu erkennen, bedeutet nicht, erwarteten Wählerdank für das öffentlichkeitswirksam kommunizierte Ziel einer "Beitragsstabilität" oder die Kappung einer vermeintlich "ungebremsten Kostenexplosion" zu erhoffen. Ein Zusammenhang zwischen der Akzeptanz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und der Beitragshöhe wird zwar unterstellt, nicht jedoch untersucht.
Wirtschaftliche Belastung
Ergänzend ein Hinweis zur Faktenlage: Das ZDF begann seinen Sendebetrieb am 1. April 1963, ebenso wie die ARD in Schwarz-Weiß (Farbfernsehen erst am 25. August 1967 gestartet). Zum Sendestart 1963 bot das ZDF täglich ca. 5 Stunden und 30 Minuten Programm an, und auch das ARD-Fernsehen hatte irgendwann Sendeschluss. Die ARD musste außerdem noch ohne die Dritten Programme auskommen (erst ab 1964, beginnend mit dem BR). Der Zuschauer hatte also die Auswahl zwischen genau zwei Fernsehsendern, die noch weit von einem 24-Stunden-Sendebetrieb entfernt waren.
Die Rundfunkgebühr belief sich zu dieser Zeit auf 3,58 €/Monat (umgerechnet aus 7,00 DM). Nach einfacher Hochrechnung mit den jährlichen Inflationsraten würde sich diese Monatsgebühr 2025 auf 18,61 €/Monat belaufen. Die wirtschaftliche Belastung der Beitragszahler entspricht also heute, nach mehr als 60 Jahren, einschließlich der Wiedervereinigung, nahezu unverändert der Situation von 1963.
Prämie des KEF-Verfahrens
Für den Umfang des von den Ländern vorgegebenen Auftrags und infolgedessen für die gebotene Gegenleistung gilt dies nicht. Zur Wahrheit gehört dazu, dass durch den Anstieg der Beitragszahler in das Gesamtsystem erheblich mehr Geld geflossen ist. Das Schlagwort der Beitragsstabilität, das jedoch auf den jeweiligen Beitragszahler abstellt, taugt weder sachlich noch verfassungsrechtlich als Zielgröße.
Auf dem Weg zur Beitragsempfehlung prüft die KEF umfassend den angemeldeten Finanzbedarf der Rundfunkanstalten nach den Kriterien von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit und gibt stets Anregungen für weitere Einsparpotenziale. Dies ist ein wesentlicher Grund dafür, dass die Beitragsentwicklung regelmäßig unterhalb der Inflationsrate liegt und Effizienzgewinne realisiert werden können. Diese Prämie des KEF-Verfahrens wirkt dauerhaft und entlastet die Beitragszahler. Dabei ist immer zu bedenken, dass die KEF die Programmautonomie der Anstalten zu wahren hat.
Entscheidung nach Faktenlage
Die für die Anstalten erforderliche Gestaltungsfreiheit innerhalb von Beitragsperioden birgt - als Kehrseite von Freiheit - die Gefahr einzelner Fehlentwicklungen. Dies gilt besonders dann, wenn interne Kontrollmechanismen versagen. Im KEF-Verfahren angelegt ist allerdings, dass auch im Nachhinein, nach endgültiger Klärung möglicher finanzbedarfsrelevanter Fehler, Wirtschaftlichkeitsabschläge vorgenommen werden können.
Dies erlaubt eine Prüfung mit ruhiger Hand auf der Grundlage gegebenenfalls ergangener rechtlicher Bewertungen. Dies gibt zwar keine Likes in der Social-Media-Welt, erlaubt jedoch eine Entscheidung nach gefestigter Faktenlage.
Wer hingegen losgelöst von der überprüfbaren Sachlage argumentiert, muss sich fragen lassen, ob er oder sie unabhängig und rein fachlich gesehen dem Anspruch eines "q.e.d." gerecht wird. Die Bedeutung unabhängiger Medien als vierte Gewalt im Staate für die Erhaltung einer freiheitlich-demokratischen Grundordnung ist es wert, hierüber offen und in gegenseitiger Anerkennung zu diskutieren. Veranstaltungen wie die heutige bieten dafür eine passende Gelegenheit.
Vertrauen schenken
Auch die KEF muss sich - und tut dies auch - jederzeit konstruktiver Kritik stellen. Es ist mir jedoch eine Ehre, für die KEF sagen zu können, dass die veröffentlichten Berichte nach bestem Wissen und Gewissen unabhängig, rein fachlich, methodisch und verfahrensmäßig bestimmt, verfassungs- und europarechtlich anerkannt, nachvollziehbar und transparent sind.
Sie erfüllen damit alle Voraussetzungen, um den Ergebnissen Vertrauen zu schenken. So hat die Kommission in der Vergangenheit gearbeitet, so arbeitet sie heute und so wird sie dies auch weiterhin tun, damit am Ende der Berichte stehen könnte "Quod erat demonstrandum". Darauf können sich sowohl die Anstalten wie die Beitragszahler und die Länder verlassen.
dir
Zuerst veröffentlicht 12.06.2025 10:20
Schlagworte: Medien, Rundfunkbeitrag, KEF, Dokumentation
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